История и практика архивного дела и делопроизводства
 

УДК 930.25(094.8)
 

Приказом Федерального архивного агентства от 20 декабря 2019 г. № 236, зарегистрированным Министерством юстиции Российской Федерации 6 февраля 2020 г. № 57449, утвержден Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения (далее – Перечень 2019), разработка и утверждение которого отнесены с 2016 г. к полномочиям Росархива. Он вступил в силу 18 февраля 2020 г. Предыдущий Перечень, утвержденный приказом Минкультуры России 25 августа 2010 г. № 558 (далее – Перечень 2010), признан утратившим силу приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 декабря 2019 г. № 19641.

Необходимость подготовки новой редакции Перечня 2010 обусловлена произошедшими изменениями в законодательстве, определяющем и уточняющем как состав документов, которые образуются или должны создаваться в различных сферах деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при документировании возложенных на них задач и функций, так и сроки хранения отдельных видов документов. Например, в Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» были внесены изменения, касающиеся сокращения сроков хранения документов по личному составу2.

Кроме того, опыт внедрения в практику работы архивов всех уровней Перечня 2010 уже через четыре года показал, что он нуждается в серьезной переработке и по составу документов, и по срокам хранения. Назрела настоятельная потребность в оптимизации состава документов, подлежащих постоянному хранению, в сокращении сроков временного хранения документов исходя из их практической надобности, в том числе в условиях широкого внедрения в деятельность органов и организаций информационно-коммуникационных технологий, в установлении сроков хранения новым видам документов. Об этом также свидетельствовали поступавшие в Росархив обращения, причем как от органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и от различных организаций.

Работа по внесению изменений в Перечень 2010 была включена в План научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства на 2015 г., и рассчитана на два года. Исходя из ее важности и необходимости учесть опыт практической деятельности государственных и муниципальных архивов по применению Перечня 2010, Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) провел в 2015 г. анкетирование архивных учреждений и федеральных органов государственной власти, результаты которого позволили выявить и проанализировать предложения и замечания архивных учреждений и ведомственных архивных служб по совершенствованию Перечня 2010. Поступившие предложения, к сожалению, носили «косметический» характер и были связаны в основном со снятием отметки «ЭПК», уточнением примечаний, объединением ряда статей. Уточнение заголовков статей предлагалось лишь в редких случаях. Предложения по оптимизации документов с постоянным сроком хранения практически отсутствовали.

Проведенный в Росархиве анализ предложений только по первому разделу (количество статей в нем составляло практически треть от всего объема) показал, что формулировки ряда статей не соответствуют современному законодательству, отдельные виды документов уже не создаются. Требуются уточнение наименований подразделов, пересистематизация документов внутри подразделов, исключение документов, не относящихся к типовым, уточнение сроков их хранения. Таким образом, стало ясно, что готовить внесение изменений в Перечень 2010 нецелесо­образно, необходима новая редакция с учетом того, что переподчинение Росархива из ведения Минкультуры России Президенту Российской Федерации наделило его полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства.

Подготовка новой редакции Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций, с указанием сроков хранения была включена в План научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства на 2017 г. В течение года Росархивом совместно с ВНИИДАД велась работа по обсуждению структуры новой редакции Перечня и наполнения разделов с учетом высказанных замечаний и предложений. В результате было решено направить отдельные разделы заинтересованным федеральным органам исполнительной власти и другим организациям – Министерству юстиции Российской Федерации, Федеральной службе по управлению государственным имуществом, Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службе, Министерству экономического развития Российской Федерации, Центральному банку Российской Федерации, ОАО «Российские железные дороги».

Замечания и предложения по разделам проекта новой редакции Перечня поступали в Росархив до конца 2017 г. По результатам обсуждения проект был доработан ВНИИДАД, представлен в Росархив и после неоднократных уточнений в марте 2018 г. размещен для обсуждения на его сайте. В апреле 2018 г. всем федеральным органам государственной власти и уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела были направлены информационные письма о рассмотрении проекта Перечня. В итоге вновь поступило значительное количество замечаний и предложений, свод которых составил практически два тома (500 страниц), более чем по 500 статьям от 150 рецензентов. Это свидетельствовало о высокой заинтересованности органов и организаций в подготовке качественного нормативного правового акта, определяющего состав и сроки хранения типовых архивных управленческих документов и отвечающего современным требованиям.

Учитывая значимость и необходимость скорейшего завершения подготовки проекта новой редакции Перечня, в Федеральном архивном агентстве была создана рабочая группа, в состав которой вошли представители агентства и ВНИИДАД. К доработке Перечня привлекались специалисты федеральных и ведомственных архивов. В период с января по май 2019 г. заседания рабочей группы проводились регулярно, не реже четырех раз в месяц.

Прежде чем выносить проект новой редакции Перечня на рассмотрение Центральной экспертно-проверочной комиссии (ЦЭПК) при Росархиве, состоялось несколько рабочих совещаний с ее членами. 24 июня 2019 г. проект новой редакции Перечня был рассмотрен и согласован ЦЭПК при Росархиве. В общей сложности он готовился 4,5 года.

Неотъемлемой частью Перечня 2019 является Инструкция по его применению3. Она предназначена для использования в практической работе экспертных комиссий при составлении номенклатур дел, а также при проведении экспертизы ценности документов и дел.

Структура Перечня 2019 претерпела ряд существенных изменений. Уточнены с учетом положений действующих нормативных правовых актов Российской Федерации наименования отдельных разделов и подразделов, например подраздела 1.1, содержащего документы по нормативному правовому обеспечению деятельности. Пересистематизация документов в этом разделе привела к выделению групп документов в самостоятельные подразделы «1.2. Распорядительная деятельность» и «1.6. Информатизация деятельности». В разделе «2. Планирование деятельности» с учетом комплекса документов по перспективному планированию уточнено на­именование подраздела 2.1; введены дополнительные подразделы «2.3. Отчетность о выполнении планов» и «2.4. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществление закупок отдельными видами юридических лиц; получение грантов». В раздел «4. Бухгалтерский учет и отчетность» введены подразделы «4.2. Учет оплаты труда», «4.3. Налогообложение», «4.4. Учет имущества»; в раздел «8. Кадровое обеспечение» помимо уточнений наименований подразделов включен подраздел «8.2. Противодействие коррупции». Введен в качестве самостоятельного раздел «11. Обеспечение режима безопасности организации, гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций».

Большинство наименований статей Перечня 2019 было отредактировано, приведено в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Так, например, полностью переработан раздел, содержащий документы по статистическому учету и отчетности. Также определенной корректировке подверглись наименования статей по охране труда, по аттестации, повышению квалификации и профессиональной переподготовке работников, по обеспечению режима безопасности организации, гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций и т. д.

Новая редакция Перечня содержит 657 статей, тогда как в Перечне 2010 их было 1003, т. е. количество статей уменьшилось на 34,5%. Это произошло в основном в результате объединения ряда статей, исключения статей, которые относились к документам, образующимся в научно-технической и производственной деятельности организаций, а также за счет того, что в новый Перечень не включены документы, характеризующие деятельность первичных профсоюзных и иных общественных организаций. Например, в Перечне 2019 количество статей, содержащих переписку, уменьшилось с 262 до 132 за счет объединения ряда статей внутри подразделов.

Важно, что в Перечне 2019 изменены сроки хранения целого ряда документов. Значительно сократилось количество статей со сроком хранения «Постоянно» – с 264 до 162, т. е. на 38,6%. При этом отдельным статьям, имевшим срок хранения «Постоянно», были установлены временные сроки хранения с отметкой «ЭПК», что предоставляет возможность экспертно-проверочным комиссиям федеральных государственных архивов, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела, научных организаций отбора данных документов для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации. Так, например, статьей 5 установлен срок хранения «5 лет ЭПК» для проектов законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации; документов по их разработке и рассмотрению (доклады, заключения, пояснительные записки, справки, обоснования, предложения, листы согласования, протоколы разногласий). Ранее согласно статье 2 Перечня 2010 указанные документы имели срок хранения «Постоянно». В статье 442 Перечня 2019 срок хранения должностных инструкций, регламентов сокращен с постоянного (статья 77 Перечня 2010) до «3 лет» с примечанием «После замены новыми». Также срок хранения снижен журналам регистрации аварий и несчастных случаев на производстве с постоянного (статья 632 Перечня 2010) до «45 лет» (статья 424 Перечня 2019).

Количество статей с отметкой «ЭПК» сократилось с 273 до 71, т. е. на 74%. Это стало возможным за счет как снятия самой отметки, так и сокращения (исключения, объединения) ряда статей Перечня 2010, имевших такую отметку. В частности, отметка «ЭПК» снята в ряде статей с перепиской, с проектами отдельных видов документов и т. д.

Ряду документов снижен срок временного хранения. Например, уменьшен срок хранения такого вида документов, как «Реестр сведений о доходах физических лиц». Статьей 397 Перечня 2010 ему был установлен срок хранения 75 лет; теперь согласно статье 313 Перечня 2019 он составляет 5 лет. Документам о производственных травмах, авариях и несчастных случаях на производстве установлен срок хранения 45 лет вместо 75 лет с примечанием. Данный срок является оптимальным для проведения расследований происшествий, а также для оформления социальных выплат.

Отдельным видам документов срок хранения был увеличен. Так, в Перечне 2019 появляется срок хранения «6 лет», которого ранее не было. Он установлен подпунктом 6 пункта 3.4 статьи 23 «Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Данный срок хранения применен к статьям 295, 309, 315. Срок хранения увеличен и для графиков отпусков с 1 года до 3 лет (статья 453 Перечня 2019). Соответственно срок был увеличен и для учетных документов по отпускам (журналы, базы данных) с 3 до 5 лет. В статьях 415, 416 «Наряды-допуски на производство работ» предусмотрено увеличение срока хранения в случае аварий и получения травм до 45 лет.

Создание Перечня 2019 явилось результатом длительной кропотливой работы специалистов не только Росархива, ВНИИДАД, федеральных государственных архивов, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела и государственных архивов многих субъектов Российской Федерации. Самое деятельное и плодотворное участие в этом процессе приняли работники многих федеральных органов государственной власти, включая Совет Федерации и Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, архивные структуры крупнейших негосударственных организаций России.

Утверждение Перечня 2019 в качестве основного нормативного правового акта, определяющего состав и сроки хранения типовых управленческих архивных документов, является основой для подготовки перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации, а также подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения, примерных и индивидуальных номенклатур дел. Разработка и утверждение по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства соответствующих перечней предусмотрены частью 1 статьи 23 Федерального закона № 125-ФЗ.

За 2011–2019 гг. на ЦЭПК при Росархиве были согласованы в установленном порядке перечни документов, образующихся в деятельности следующих федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации и подведомственных им организаций: Министерства внутренних дел Российской Федерации, Государственной фельдъегерской службы, Федеральной налоговой службы, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федерального архивного агентства, Счетной палаты Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Федеральной службы судебных приставов, Министерства юстиции Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Верховного суда Российской Федерации, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики. Кроме этого, Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации был подготовлен и согласован перечень документов федеральных судов общей юрисдикции.

Вместе с тем подавляющее большинство федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации таких перечней не имели. Те ведомственные перечни, которые были разработаны еще в период существования СССР, безнадежно устарели и, естественно, не учитывают блок современной документации.

После утверждения Перечня 2019 и Инструкции по его применению Росархив инициировал поручение Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 марта 2020 г. № ДЧ-П‑44–2409 в адрес федеральных органов исполнительной власти организовать разработку (переработку) ведомственных перечней документов с указанием сроков хранения, поскольку они представляют особую значимость для граждан, общества, государства, и представить в Росархив информацию о сроках их разработки до 1 мая с. г.

В связи с поступающими запросами федеральных органов исполнительной власти и в целях эффективного выполнения указанного поручения Федеральное архивное агентство своим письмом от 8 апреля 2020 г. № 7/1000-Ю рекомендовало федеральным органам исполнительной власти, имеющим утвержденные в установленном порядке современные перечни документов, провести их сравнительный анализ с Перечнем 2019, подготовить и представить на рассмотрение ЦЭПК при Росархиве изменения, вносимые в действующие перечни документов (в срок не позднее IV квартала 2020 г.), или новые редакции действующих перечней документов (не позднее II квартала 2021 г.).

Федеральным органам исполнительной власти, не имеющим современных перечней документов, при организации работы было рекомендовано руководствоваться Методическими рекомендациями по подготовке перечней документов, образующихся в процессе их деятельности, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, согласованными ЦЭПК при Росархиве 17 мая 2011 г., обратив особое внимание на то, что их подготовка должна осуществляться в два этапа: на первом разрабатывается схема построения (структура и звенность) перечня документов, подлежащая согласованию ЦЭПК при Росархиве, на втором – перечень документов; его проект также согласовывается с ЦЭПК при Росархиве. При этом при разработке структуры перечня документов наименования разделов и подразделов по типовым функциям должны соответствовать структуре Перечня 2019. С учетом опыта подготовки перечней документов федеральными органами исполнительной власти предлагалось завершить выполнение первого этапа этой работы в срок до конца IV квартала 2020 г., второго – не позднее I квартала 2022 г.

В настоящее время в Росархив поступила информация от всех федеральных органов исполнительной власти о сроках разработки перечней документов, образующихся в процессе их деятельности, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения. Завершить эту работу планируется до 2023 г.

Перечень 2019 оптимизирует состав документов, подлежащих отбору в состав Архивного фонда Российской Федерации, а также сокращает сроки временного хранения целого ряда документов исходя из действующего законодательства и их практической надобности, что в конечном итоге позволит снизить расходы бюджетов всех уровней и затраты организаций на содержание архивов. В последующем он станет основой для подготовки Реестра видов документов.

[1] См.: Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 17 декабря 2019 г. № 1964. URL: https://culture.gov.ru/documents/o-priznanii-utrativshimi-silu-prikaza-ministerstva-kultury-rossiyskoy-federatsii-ot-25-08-2010-558/

[2] Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18.06.2017 № 127-ФЗ (Ст. 9) // Рос. газ. 2017. 21 июня.

[3] Утв. приказом Росархива от 20 декабря 2019 г. № 237, зарег. Министерством юстиции Российской Федерации 13.02.2020 г. № 57488. URL: http://archives.ru/documents/prik237_2019.shtml