История и практика архивного дела и делопроизводства

УДК 930.25(571.6)
 

Одним из основополагающих направлений формирования Архивного фонда Российской Федерации являются работа по определению состава источников комплектования архивов и анализ отбираемых для вечного хранения документов, имеющих важную научную, социальную и культурную значимость. Известный писатель и литературовед И.Л. Андроников отмечал, что «архив – это не только след вчерашнего дня, принадлежащего нашим предшественникам, это мы в завтрашнем дне, мы – какими увидят нас потомки»^[1]. Увидеть нынешнюю эпоху в будущем позволяют научно обоснованный подход к отбору документов для хранения, повышение качества экспертизы их ценности, а также заинтересованная и ответственная работа экспертных служб архивных учреждений в этом направлении.

О проблемах формирования архивных фондов в советский период подробно говорится в статье известного архивиста З.П. Иноземцевой, длительное время работавшей в Главархиве РСФСР и участвовавшей в перестройке комплектования государственных архивов Российской Федерации в 1970–1980-е гг.^[2] Автор показывает, как на основе накопленного опыта удалось определить круг источников комплектования, оптимизировать состав и содержание документов, подлежащих включению в состав Архивного фонда, обеспечить процесс приема дел на хранение. Методическая база и исследования, проведенные в те годы, во многом могут быть использованы при определении принципов и критериев экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных архивов на современном этапе.

Коренные изменения в истории России рубежа ХХ–ХХI вв. не могли не сказаться и на деятельности архивной службы страны. В свете политических и социально-экономических реформ необходимо было, наряду с другими, на новой основе решить организационно-правовые проблемы комплектования Архивного фонда, так как отлаженная ранее система территориального принципа комплектования государственных архивов стала давать сбои.

Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» четко разграничил право собственности на архивные документы, разделив их на федеральные, региональные и муниципальные, что заметно усложнило работу региональных архивов с территориальными органами федеральных органов государственной власти, федеральными организациями и иными государственными органами Российской Федерации, расположенными на территории ее субъектов. Часть 2 статьи 21 указанного закона, с одной стороны, предоставляла право федеральным органам и организациям передавать архивные документы в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договора, однако в соответствии с частью 2 статьи 4 субъекты федерации такими полномочиями не наделялись.

Используя сложившуюся правовую коллизию, значительная часть федеральных структур от сотрудничества с региональными архивными органами отказалась. Местные государственные архивы, не имея ни законных рычагов воздействия на эти организации, ни желания выполнять дополнительные объемы работ, что не приветствовалось в краевых и областных администрациях по причине дополнительных финансовых расходов из местных бюджетов, перестали осуществлять планомерную и целенаправленную работу с учреждениями федерального уровня. К этому следует добавить и отсутствие площадей для архивного хранения на фоне ликвидации государственных и муниципальных предприятий.

В некоторых дальневосточных субъектах Российской Федерации отказ от безвозмездной работы с федеральными структурами обосновывался как нецелевое использование бюджетных средств, выделяемых на содержание государственного архива. В результате федеральные организации были исключены из списка организаций – источников комплектования государственных архивов субъектов Российской Федерации. Это привело к ослаблению контроля за состоянием делопроизводства и архивного дела в учреждениях и организациях федерального уровня, прекращению работ по разработке и согласованию номенклатур дел, подготовке документов к последующему государственному хранению и к образованию значительного объема дел, хранящихся в организациях сверх установленного срока. Создалась реальная угроза утраты документов – стратегического информационного ресурса, необходимого для развития дальневосточных территорий (это, прежде всего, органы статистики, финансов, природных ресурсов и т.п.). Срочного решения требовал вопрос о хранении документов упраздняемых федеральных организаций, выполнивших стоявшие перед ними задачи.

В сложившейся ситуации научно-методический совет архивных учреждений Дальневосточного федерального округа внес в Росархив предложение о создании окружного федерального архива с соответствующей материальной базой, штатом и полномочиями. Он также полагал целесообразным передать впоследствии во вновь образуемый архив фонды учреждений, организаций и предприятий бывших союзно-республиканских ведомств, что позволило бы освободить площади в государственных архивах краев и областей для приема дел ликвидированных учреждений и организаций. Такой подход к решению проблемы полностью основывался на действующем законодательстве, сохранял территориальный принцип комплектования и создавал федеральную архивную инфраструктуру, что позволяло бы оперативно отладить механизм по контролю за соблюдением архивного законодательства в федеральных округах.

Федеральное архивное агентство, всесторонне рассмотрев предлагаемую идею, оценив остроту существующей проблемы, интересы будущего страны и информационной безопасности, а также учитывая государственную политику по развитию дальневосточных территорий, в порядке эксперимента возложило на Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ) функцию по хранению документов федеральных учреждений, осуществляющих свою деятельность на территории федерального округа. Придание РГИА ДВ с 2016 г. статуса комплектующегося архива оказалось своевременным, поскольку отказ дальневосточных государственных архивов от комплектования документами федеральных структур, представляющими огромный информационный ресурс, негативным образом сказывался на качественном составе Архивного фонда Российской Федерации.

В достаточно короткий срок с помощью Росархива были проведены организационные, методические и практические мероприятия, создан отдел комплектования, ведомственных архивов и делопроизводства из четырех сотрудников. Учитывая, что с момента образования в 1943 г. архив по своей сути являлся «историческим», так как был сформирован в начале Великой Отечественной войны на базе эвакуированных дальневосточных архивов за период с конца XVIII в. до начала 1930-х гг., специфика работы не предусматривала его планомерное пополнение документами текущего делопроизводства. Задача, поставленная Росархивом, потребовала не только осуществить перестройку внутренней структуры РГИА ДВ, подбор и обучение кадров, но и сосредоточить организаторскую работу на изучении состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, учреждений и организаций федерального уровня, укреп­лении связей с их делопроизводственными службами, оказании практической и методической помощи.

Главным итогом стало утверждение списка источников комплектования РГИА ДВ, в котором по состоянию на начало 2020 г. значилось 100 территориальных, межрегиональных организаций федерального значения, расположенных на территории Приморского, Хабаровского, Камчатского краев, Республики Саха (Якутия). Во втором полугодии 2020 г. планируется по результатам изучения состава образующихся документов дополнительно включить 116 организаций, действующих на территории Приморского края. Это городские и районные суды, прокуратуры, налоговые инспекции, отделы и управления Пенсионного фонда России.

Разработан ряд документов, усиливающих организационно-правовые и методические основы деятельности делопроизводственных и архивных служб. Обеспеченность организаций, включенных в список источников комплектования, инструкциями по делопроизводству составила 49%, номенклатурами дел – около 90%. Более половины организаций подготовили и согласовали с РГИА ДВ положения об экспертно-проверочных комиссиях и ведомственных архивах. Принципиальные вопросы работы с ведомствами и комплектованием выносятся на рассмотрение дирекции и научного совета архива.

Экспертно-проверочная комиссия РГИА ДВ только в 2019 г. рассмотрела описи 36 организаций на 5404 ед. хр. управленческой и 120 ед. хр. научно-технической документации, более 12 тыс. дел по личному составу. На хранение было принято свыше 2,5 тыс. дел.

Несмотря на предпринимаемые усилия, есть трудности и нерешенные вопросы. Итоги паспортизации ведомственных архивов федеральных учреждений показали, что комплектование продолжает оставаться одной из болевых точек и исправление ситуации требует серьезной работы. Так, по данным статистики, только 35% организаций, стоящих на контроле в РГИА ДВ, полностью упорядочили свои документы. В ведомственных архивах находится свыше 103 тыс. ед. хр., из которых подготовлены к передаче на хранение и внесены в описи лишь 70 тыс. Около 30 тыс. ед. хр. хранится сверх установленного срока, часть из них в период ведомственного хранения утрачена, что обычно не фиксируется, розыск или восстановление документов не проводится. Все это требует дополнительной работы архивистов с учреждениями и организациями по снятию недостающих дел с учета и внесения изменений в учетные документы. Высокий удельный вес документов, хранящихся в ведомствах сверх установленного срока, как правило, осуществляется по решению самих ведомств вопреки установленному порядку и не связан с дефицитом площадей в федеральном архиве.

В ряде ведомств, со ссылкой на малочисленность штата и отсутствие необходимых финансовых средств, нормативные документы в области делопроизводства разрабатываются несвоевременно, это же относится и к упорядочению дел. Документируя свою управленческую деятельность, они не соблюдают правила и требования делопроизводства, в результате встречаются документы, не имеющие необходимой юридической силы. В номенклатуры дел включается ограниченный состав документов, не все направления деятельности документируются, а следовательно, архивные фонды не содержат полный комплекс документов, что сказывается на качественном составе Архивного фонда Российской Федерации. Нередки включения в описи документов, не имеющих научного и практического значения, что является зачастую следствием отбора документов на хранение не по содержанию, а по формальным признакам, а также номенклатуры дел низкого качества. Экспертные комиссии учреждений не всегда предъявляют должные требования к качеству отбора на государственное хранение.

К сожалению, установлены многочисленные факты, когда рассмотрение номенклатур дел, описей дел, подлежащих передаче на хранение, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти экспертными комиссиями органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, осуществлялось формально. РГИА ДВ столкнулся с неправильным определением сроков хранения документов, некачественной научно-технической обработкой дел, необходимостью проведения дополнительной экспертизы ценности и систематизации документов.

Имеются случаи, когда при оказании работниками государственных архивов субъектов Российской Федерации возмездной помощи по научно-технической обработке документов объем описей дел постоянного хранения искусственно завышался. Так, в годовой раздел описи одного структурного подразделения было внесено девять дел по одному листу в каждом, содержащих статистические отчеты, которые можно было сформировать в одну единицу хранения. Другой пример – в опись внесено свыше 20 дел временного хранения с месячной и квартальной отчетностью при наличии годового отчета. В последнем случае, после проведения дополнительной экспертизы ценности документов, объем дел, подлежащих приему на хранение, уменьшился на треть.

Подобные «недоработки» возможны только при полной уверенности, что данные материалы в соответствующий региональный архив поступать не будут. При более ответственном и взвешенном отношении экспертно-проверочных комиссий к рассматриваемым материалам этих досадных недоразумений можно было бы избежать, обеспечив достоверность паспортных данных об объемах дел, подлежащих передаче на хранение. Не находят отражения в паспортных сведениях факты утраты в ведомствах документов, внесенных в описи. Все это приводит к несоответствию паспортных данных с реальными цифрами и не показывает действительный объем дел, подлежащих передаче в архивы.

Учитывая незначительный опыт РГИА ДВ по комплектованию, на данном этапе сложно выявить какие-либо закономерности. Вместе с тем можно сделать однозначный вывод: необходимо больше внимания уделять вопросам документирования, так как отсутствие четкой системы контроля за делопроизводством не позволяет установить взаимосвязь между созданием документов и формированием Архивного фонда Российской Федерации.

Анализ списка источников комплектования показывает, что имеется часть организаций федерального уровня, чья деятельность осуществляется в субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, которые не попадают в поле зрения органов управления архивным делом в силу объективных и субъективных причин. Поэтому планируется проведение мониторинга организаций федеральной собственности, действующих на территории федерального округа, по результатам которого будут внесены уточнения в список источников комплектования РГИА ДВ. В числе намеченных задач особое внимание отводится изучению повторяемости документной информации, критериям отбора документов по каждой системе, без нанесения ущерба информационной ценности архивных фондов. По результатам будет проведен анализ количественно-качественного состава и отраслевой структуры документов постоянного хранения, образовавшихся в деятельности учреждений – источников комплектования РГИА ДВ.

На наш взгляд, назрела необходимость внесения изменений в Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации в части разделения учета архивов организаций в соответствии с уровнем их собственности.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2020 г. № ДЧ-П‑44–2409 и рекомендациями Росархива по этому вопросу в связи с выходом нового Перечня документов с указанием сроков хранения проводятся работа по переработке ранее утвержденных номенклатур дел и уточнение установленных сроков хранения дел. Рассмотрение задач оптимизации состава документов, подлежащих передаче на государственное хранение, будет осуществляться во взаимодействии с экспертными комиссиями этих организаций, что позволит повысить их организующую роль в улучшении информационного и качественного состава комплектуемых фондов.

Определенные задачи стоят перед РГИА ДВ и в связи с выполнением Указа Президента Российской Федерации о переносе центра Дальневосточного федерального округа из Хабаровска во Владивосток. В текущем году предстоит организовать упорядочение, описание и прием на хранение документов перемещаемых федеральных структур.

Совместно с Росархивом и органами управления архивным делом субъектов Российской Федерации будет рассмотрен вопрос о неделимости фондов с целью исключения их дробления между федеральным и государственными архивами субъекта Российской Федерации.

Требует решения проблема усиления контрольно-надзорной деятельности в области соблюдения законодательства об архивах, ужесточения ответственности руководителей и конкурсных управляющих за несдачу документов ликвидированных организаций в государственные архивы. Предстоит проработка юридических вопросов взаимодействия РГИА ДВ как с организациями – источниками комплектования, так и с архивными учреждениями региона.

И все-таки, несмотря на имеющиеся трудности, связанные с приемом на хранение документов федеральных структур, ситуация не является безнадежной. Проблема комплектования во многом зависит от состояния как системы делопроизводства в организациях – источниках комплектования, так и ведомственного хранения документов. Проводимая Росархивом работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере архивного дела и делопроизводства позволяет поднять на новый уровень состояние документационного обеспечения управления, продолжить работу по оптимизации состава источников комплектования, урегулировать правовую основу приема на государственное хранение документов федеральных учреждений и организаций. Реализация принятой стратегии по комплектованию РГИА ДВ позволит повысить качественный состав документов Архивного фонда Российской Федерации, обеспечить сохранность ретроспективной информации современного периода и может рассматриваться как одно из необходимых условий комплексного развития Дальнего Востока России.
 

Список литературы

1. Иноземцева З.П. Перестройка в комплектовании государственных архивов Российской Федерации в 1970–1980-е гг. // Делопроизводство. 2018. № 3. С. 21–27.

[1] Андроников И.Л. Хранители правды // Встречи с прошлым: сб. материалов ЦГАЛИ СССР. 2-е изд. М., 1983. Вып. 1. С. 38.

[2] Иноземцева З.П. Перестройка в комплектовании государственных архивов Российской Федерации в 1970–1980-е гг. // Делопроизводство. 2018. № 3. С. 21–27.