Доклад Заместителя Руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова на заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве 20 октября 2005 г. г. Санкт-Петербург О заседании Совета  Отчет  Фоторепортаж Выступление В.В.Тихонова  Выступление В.П.Козлова  Резолюция О проекте "Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках, организациях РАН" Уважаемые коллеги, друзья!

На заседании Совета по архивному делу при Росархиве в прошлом году мы обстоятельно обсуждали главный для нынешнего периода развития архивного дела вопрос: что необходимо сделать, чтобы новый Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" заработал в полную силу?

Прежде всего констатировалось, что необходимо внесение корректив в ряд федеральных законов. Могу сообщить, что при непосредственном участии Комитета по культуре Государственной думы это в основном сделано - принят Федеральный Закон от 3 июня 2005 г. № 57-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации".

Отдельный вопрос, опущенный в этом законе, - внесение изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". Его статья 129, часть 3 содержит формулировку "конкурсный управляющий вправе передать на хранение документы должника, подлежащие обязательному хранению, в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия передачи документов должника на хранение определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами". Эту формулировку необходимо привести в соответствие с частью 10 статьи 23 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" и новой редакцией федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", которые обязывают ликвидационные комиссии или конкурсного управляющего организовывать упорядочение и передачу по договору в архив архивных документов ликвидируемой организации. Проект соответствующего федерального закона внесен Томской областной думой в нижнюю палату парламента. На него Минздравом России был подготовлен проект отрицательного отзыва Правительства РФ, но после нашего вмешательства данный проект отозван и готовится более взвешенный отзыв. Кроме того, весной 2005 г. Государственной думой в первом чтении принят проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". В рамках его подготовки ко второму чтению организовано внесение соответствующей поправки депутатом З.М.Степановой (Комитет по культуре Государственной думы), принятие которой позволит, наконец, решить этот наболевший вопрос.

Следует также сказать о совместном приказе Федеральной налоговой службы России, Минэкономразвития России и Минфина России от 10 марта 2005 г. "О реализации положений постановления Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 573 "О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников", зарегистрированном в Минюсте России 18 апреля 2005 г. под № 6516, согласно которому "расходы по передаче на хранение документов должника, подлежащих обязательному хранению в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, оплачиваются в размере фактических расходов", а "квитанция об оплате расходов по передаче на хранение документов должника, подлежащих обязательному хранению в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации" включена в Перечень и порядок представления документов, подтверждающих право конкурсного управляющего на компенсацию расходов в связи с осуществлением процедуры банкротства отсутствующего должника, проводимой по заявлению уполномоченного органа. Данный приказ разослан по нашей системе.

Весомая работа проведена с целью приведения в соответствие с федеральным архивным законодательством правовых актов субъектов Российской Федерации. По имеющимся в Росархиве сведениям, на данный момент 17 регионов уже внесли изменения в старые законы об архивном фонде субъекта Российской Федерации или приняли новые законы об архивных фондах (архивном деле) региона. В их числе республики Дагестан, Мордовия, Хакасия, Удмуртия, Ставропольский край, Амурская, Волгоградская, Иркутская, Кировская, Московская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Свердловская, Тюменская и Ярославская обл., Ханты-Мансийский автономный округ. Понятно, что деятельность в этом направлении будет продолжена и завершится тогда, когда все субъекты России приведут собственное законодательство в соответствие с Федеральным законом. Со своей стороны, мы готовы оказывать соответствующую консультационную и методическую помощь региональным архивным службам.

Едва ли не важнейшая часть работы по реализации Федерального закона - разработка и принятие шлейфа подзаконных нормативных правовых актов, без которых правовое поле российских архивов будет выглядеть не вспаханным.

Главные среди них:

постановление Правительства России о перечне федеральных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих депозитарное (т.е. долговременное, на условиях договора) хранение документов Архивного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности. Подготовка проекта этого акта завершена, вместе с проектом Указа Президента Российской Федерации "О признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов" и отмене известного Положения об Архивном фонде РФ он в ближайшие дни будет внесен в Минкультуры России;

постановление Правительства России о порядке возмещения негосударственным организациям расходов, произведенных ими для отбора и передачи в государственные архивы находящихся во владении этих организаций архивных документов федеральной собственности (подготовку проекта акта планируется завершить в 2006 г.);

наконец, утвержденные специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (т.е. Минкультуры России) "единые правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов" (такое название - дословная цитата нормы подпункта 2 пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации").

Поскольку сегодня в стране отсутствует зарегистрированный органами юстиции в установленном порядке нормативный правовой акт, определяющий общий порядок работы государственных и муниципальных архивов, в кадровом составе Минкульта России нет профессиональных опытных архивистов, подготовку проекта Правил руководство Росархива взяло на себя, считая её наиважнейшим делом. Пункт 9.3 Положения о Федеральном архивном агентстве дает руководителю Росархива право "вносить на рассмотрение Министра культуры и массовых коммуникаций РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства".

История отечественного архивного дела знает три образца завершенной работы над Правилами - книги 1962 г., 1984 г. и хорошо всем известное издание 2002 г., ныне активно используемое в качестве методического пособия. Краткость этого списка подтверждает сложность подготовки Правил, являющихся, с одной стороны, воплощением в концентрированной форме действующих нормативных и методических документов по всем основным направлениям архивной работы, с другой - отражением накопленного архивистами опыта и достижений современных технологий.

Кроме того, подготовка проекта нынешних Правил имеет особенность. В отличие от предшественников, представляющих собой авторские нормативно-методические пособия, Правила (простите за тавтологию) впервые становятся Правилами, т.е. безымянным сводом однозначно трактуемых и при этом не противоречащих Федеральному закону "Об архивном деле в Российской Федерации" норм и установок. Отсюда - предъявляемое к подобным документам требование "жанра": невозможность предисловия (в законах и других нормативных правовых актах его, как правило, заменяет "преамбула") и исключение из текста любых разъяснений и пояснений, каковыми являются методические рекомендации и примеры.

С подготовленным рабочей группой Росархива проектом Правил большинство присутствующих имели возможность ознакомиться: в августе 2005 г. он был разослан на рецензирование во все федеральные архивы и многие уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела. По состоянию на сегодня поступили 33 отзыва с замечаниями и предложениями. Среди них следует отметить коллективные аналитические рецензии, составленные базовыми органами НМС архивных учреждений Поволжского и Сибирского федеральных округов по итогам обсуждения проекта членами Советов, а также глубокие и развернутые отзывы РГАНТД и его филиала в г.Самаре, архивных органов г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области, г.Москвы, Мурманской области, Томской области.

Чтобы не повторяться, характеристика разделов проекта будет далее совмещена с ответами на поступившие замечания и предложения.

О названии и внутренней структуре проекта Правил. Они вытекают из вышеупомянутой нормы подпункта 2 пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", которая к числу полномочий Российской Федерации в области архивного дела относит "установление единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов и контроль за соблюдением указанных правил".

Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" не предусматривает правил "организации документов Архивного фонда Российской Федерации", правил "организации работы архива" и правил "описания архивных документов и научно-справочного аппарата к ним". Поэтому от подобных самостоятельных разделов в проекте, в отличие от правил 2002 г., пришлось отказаться. Теоретические вопросы классификации документов Архивного фонда Российской Федерации - это все же больше предмет архивоведческой науки, нежели нормативного акта. А вопросы планирования и отчетности, организации труда в архиве - это вообще не область применения архивного законодательства. Что же касается необходимых для практической работы архивистов положений о фондировании и общих требованиях к описанию, то они полностью сохранены, но уже в составе других разделов проекта.

По закону право постоянного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации имеют в стране не только государственные и муниципальные архивы, организации Российской академии наук, но и государственные и муниципальные библиотеки и музеи. Учитывая это обстоятельство, некоторые рецензенты предложили распространить действие единых Правил на государственные и муниципальные библиотеки и музеи. Это пожелание представляется справедливым. При этом, конечно, государственные и муниципальные библиотеки и музеи, как и муниципальные архивы, должны руководствоваться Правилами с учетом своего правового статуса и особенностей деятельности. Соответствующие коррективы будут внесены в раздел I "Общие положения".

Ряд отзывов обоснованно указывают на неясность и непонятность названия раздела II "Организация архивных документов в архиве", фактически посвященного вопросам фондирования. Поэтому при доработке принято решение объединить разделы II и IV под общим названием "Организация хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве", что более четко соответствует предмету Правил.

В объединенном разделе впервые нормативно закреплено положение о том, что сформированные в архивах в архивные фонды и коллекции документы перефондированию не подлежат (оно допускается лишь в исключительных случаях; вообще полагаю, нам давно пора отказаться от извечной русской привычки постоянно переделывать ранее сделанное, - слишком дорого она нам обходится). Также впервые нормативно зафиксирован порядок фондирования документов органов государственной власти и местного самоуправления новой России.

По замечаниям рецензентов уточнены отдельные вопросы фондирования применительно:

к первичным организациям КПСС и ВЛКСМ (их документы не образуют единый фонд с документами организации, при которой они существовали);

к филиалам и представительствам организации (в соответствии с Гражданским кодексом РФ они не являются юридическими лицами и, поэтому, если документы находятся в одном архиве, должны образовывать единый фонд);

к представительным и исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований (на уровне муниципального поселения создается единый фонд; на уровне муниципального района или городского округа - раздельные фонды).

Но есть предложение принципиального характера, с которым нельзя согласиться, о том, что ликвидация организации с изменением формы собственности её имущества не приводит к созданию нового фондообразователя. Авторы этого предложения не хотят понять, что приватизация или, наоборот, национализация означают собой не просто смену вывески организации, но и иные отношения (в первом случае - договорные, во втором случае - отказ от них) между архивом и источником его комплектования.

В проекте сохранены традиционные подходы к изложению норм организации хранения архивных документов. Вместе с тем, с учетом современного законодательства о культурных ценностях, недавних случаев хищений в архивах, ужесточены требования к порядку выдачи дел из архивохранилищ, нормативно закреплен порядок хранения ключей, сформулирован порядок оформления временного вывоза документов за пределы Российской Федерации. Введены новые подразделы "Контроль за сохранностью выданных документов. Возвращение документов в архивохранилища", "Обеспечение сохранности архивных документов при чрезвычайных ситуациях".

Особое внимание уделено проблемам сохранности уникальных документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие "сейфовое хранение". В тоже время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы субъектов Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно.

Уточнено, что плановая цикличная проверка наличия архивных документов, не отнесенных к уникальным и особо ценным документам, проводится в государственных архивах и архивах РАН один раз в 25 (а не в 20) лет. Введено новое положение о сроках проверки наличия в муниципальных архивах - раз в 10 лет.

Расширено содержание подраздела о контроле физико-химического состояния документов, в том числе аудиовизуальных, проведении их специальной обработки, закреплена обязательность оценки и классификации дефектов носителя и текста документов на бумажной основе в соответствии с методикой буквенно-цифровой индексации.

Впервые определен порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, что очень важно, поскольку Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" ограничивает доступ к таким документам.

К разделу III "Организация учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве" замечания хотя и многочисленны, но в силу стабильности и консервативности технологии учета носят уточняющий характер. В этом разделе:

введено понятие системы государственного учета (ранее в архивной теории и практике оперировали понятием система применительно только к НСА);

даны определения единиц учета и единиц хранения различных видов документов и впервые закреплены особенности учета различных видов и категорий документов (в том числе уникальных документов, документов по личному составу);

впервые дано определение понятию "копия на правах подлинника", раскрыт порядок их учета (многочисленные копии документов по истории регионов, которые архивы выявляют в федеральных архивах, не имеют статуса "на правах подлинника"), сформулирован порядок учета документов, принятых на хранение в архив по договору;

существенно расширен подраздел, отражающий порядок учета изменений объемов документов при проведении различных работ - выверке учетных документов, проверке их наличия, описания, реставрации и др.;

прописан учет листов в делах, единиц хранения в составе единиц учета аудиовизуальной документации;

выделен, хотя и в самом общем виде, учет копий фонда пользования;

сформулированы основные требования к формированию учетных БД и организации их ведения, что обеспечивает преемственность традиционного и автоматизированного учета.

К разделу IV "Организация комплектования архива документами Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами" замечания и предложения в большинстве также носят технический характер. В этом разделе:

впервые введена норма, что государственные органы и органы местного самоуправления включаются в списки источников комплектования архивов в обязательном порядке (наука с её выборочным подходом здесь не требуется);

впервые нормативно закреплен порядок экспертизы ценности документов, при этом определено, что экспертиза проводится в архиве только по истечении сроков временного хранения архивных документов, в случае их безвозвратного вывоза за рубеж или по решению суда (поясняю: ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" запрещает экспертизу ценности документов после их включения в состав Архивного фонда РФ, поэтому из планов архивов всем нам придется убрать такой прежде распространенный вид работ, как повторная экспертиза ценности с целью выявления дублетных документов);

впервые сняты хронологические ограничения на проведение экспертизы ценности созданных до 1922 г. или 1945 г. архивных документов (в основном, это документы по личному составу);

установлено, что сроки временного хранения документов Архивного фонда РФ могут продлеваться соответствующими ЭПК лишь в исключительных случаях;

введен новый подраздел "Прием архивных документов от ликвидированных организаций";

с учетом действующего законодательства внесены изменения в содержание взаимоотношений архива и источников комплектования (архив не контролирует их, а взаимодействует с ними и оказывает им методическую и практическую помощь).

К разделу V "Организация использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве" поступили многочисленные замечания и предложения. В большинстве - это просьбы более подробно изложить вопросы доступа к тем или иным категориям архивных документов.

По нашему мнению, сделать это в проекте Правил невозможно и нецелесообразно, т.к. вопросы доступа к различным категориям информационных сведений являются предметом не столько архивного законодательства, сколько законодательства о государственной и иных охраняемых законом тайнах, а также законодательства об информации и защите информации.

Для подтверждения сложности темы приведу перечень тех нормативных правовых актов, которые уже подготовлены или должны быть разработаны и регулируют различные аспекты доступа к архивным документам и их использования. Это:

проект совместного приказа Минкультуры России, ФСБ России и МВД России об утверждении Положения о порядке доступа к материалам прекращенных уголовных и административных дел, а также фильтрационно-проверочных дел в государственных архивах и архивах государственных органов РФ (документ прошел все стадии согласования, проблема - его регистрация в Минюсте России);

проект приказа Минкультуры России об утверждении Положения о порядке использования книг государственной регистрации актов гражданского состояния, метрических книг, переданных органами записи актов гражданского состояния в государственные архивы (документ находится в Минкульте России);

проект приказа ФСТЭК России (быв. Гостехкомиссия) об утверждении Положения о порядке рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов (проект проходит рецензирование).

Кроме того, до сего дня не решен вопрос о статусе нормативного документа, на основании которого архивы предоставляют платные услуги гражданам и организациям: должна ли это быть новая "Номенклатура платных работ и услуг, выполняемых архивными учреждениями" или Положение о порядке предоставления архивами услуг в области информационного обеспечения граждан и организаций?

Вместе с тем, в новом V разделе:

впервые введен самостоятельный подраздел "Доступ пользователей к архивным документам" с изложением общих норм доступа и ограничений по доступу, в том числе по отношению к подлинникам особо ценных и уникальных документов и документам Архивного фонда РФ, находящимся в неудовлетворительном физическом состоянии;

впервые в виде унифицированных нормативов изложены требования к созданию информационно-поисковых систем (т.е. НСА) к документам архивов и к описанию архивных документов;

впервые определен порядок исполнения запросов пользователей;

существенно сокращены возможности изъятия из архивов подлинников архивных документов (право на возвращение документов по закону имеют только реабилитированные лица и их наследники, а также - по многочисленным предложениям рецензентов - граждане в отношении собственных трудовых книжек).

В целом, результаты рецензирования свидетельствуют, что при разработке проекта Правил избран правильный путь. Практически все рецензенты отмечают, что проект Правил соответствует Федеральному Закону "Об архивном деле в Российской Федерации" и желают ему скорейшего утверждения.

В процессе дальнейшей работы над проектом предстоит юридико-техническая доработка текста, должен быть решен вопрос о судьбе многочисленных приложений (стоит ли их сохранять как часть нормативного акта, или они могут утверждаться и, соответственно, в случае необходимости переутверждаться Росархивом как формы оперативного отраслевого учета и отчетности). Опыт прохождения Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" свидетельствует, что процесс создания нормативного акта - дело неспешное, времена, когда такие документы писались буквально на коленке, миновали. В лучшем случае можно ожидать юридического утверждения Правил во второй половине следующего года.

Позвольте от имени руководства Росархива поблагодарить рецензентов за поддержку и помощь в подготовке Правил и выразить надежду, что после принятия они станут исполнительно-распорядительным документом, незаменимым в каждодневной работе архивистов.

Федеральное архивное агентство Архивное законодательство Федеральные архивы Региональные архивы Музеи и библиотеки Конференции и семинары Выставки Архивные справочники Базы данных Архивные проекты Издания и публикации Рассекречивание Запросы и Услуги Методические пособия Информатизация Дискуссии ВНИИДАД РОИА Архивное образование Ссылки Победа.1941-1945 Архив гостевой книги

© "Архивы России" 2001-2010. Условия использования материалов сайта

Статистика посещаемости портала "Архивы России" 2005-2010